Saksi Ahli Bagir Manan Dalam Sengketa PT Newmont

 

Kepada Yang Mulia Majelis Hakim Konstitusi Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia

Yang Mulia Hakim Majelis, atas permintaan Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia dalam perkara sengketa wewenang antara Presiden (Pemerintah) Republik Indonesia sebagai Pemohon dengan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia dan Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia, masing-masing sebagai Termohon, bersama ini saya sampaikan keterangan tertulis sebagai ahli sebagai berikut.

1. Bahwa apabila Yang Mulia Majelis Hakim menganggap perlu keterangan tertulis ini dikuatkan dibawah sumpah saya bersedia menghadiri sidang majelis untuk mengucapkan sumpah sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku.
2. Bahwa untuk keperluan perkara dimaksud, izinkan saya memberikan keterangan-keterangan sebagai berikut:

 Pertama; tentang wewenang Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia sebagaimana diatur dalam UUD 1945 dan UU Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan.

1. 1.      UUD 1945, Pasal 23E ayat (1):

“Untuk memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab tentang keuangan negara diadakan satu Badan Pemeriksa Keuangan yang bebas dan mandiri.”

Dalam ilmu hukum, cq. ilmu Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara, kekuasaan yang dimiliki berdasarkan hukum (seperti ditentukan dalam UUD), disebut juga sebagai wewenang (bevoegdheid). Wewenang sekaligus memuat hak dan kewajiban (rechten en plichten).

Dengan demikian, kekuasaan atau wewenang Badan Pemeriksa Keuangan menurut UUD 1945, Pasal 23E ayat (1) adalah memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara, di manapun uang negara berada, yaitu oleh Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah, Lembaga-lembaga Negara lain, Bank Indonesia, BUMN, BLU, BUMD, dan badan atau lembaga lain yang mengelola keuangan negara.

Apakah yang dimaksud dengan pengelolaan atau mengelola? Mengelola lazim dipadankan dengan mengurus atau besturen (sebagai salah satu fungsi bestuur). Bestuur menurut hukum memiliki berbagai fungsi. Selain fungsi mengurus (besturen), bestuur juga menjalankan fungsi mengatur (regelen), fungsi menegakkan hukum (handhaving van het recht), dan fungsi melaksanakan putusan hakim (executie).

Baik dalam makna mengelola maupun mengurus, termasuk didalamnya fungsi mengawasi atau fungsi kendali (salah satu unsur manajemen). Dengan demikian, kekuasaan Badan Pemeriksa Keuangan memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara mengandung pula makna mengawasi keuangan negara, baik tata cara penggunaan, tujuan atau sasaran penggunaan, atau peruntukan keuangan negara, dan
berbagai wewenang cq. tugas untuk menjamin keuangan negara dikelola (diurus) atau dipertanggungjawabkan sebagaimana mestinya. Demikian Yang Mulia tentang kekuasaan atau wewenang Badan Pemeriksa Keuangan menurut UUD 1945, Pasal 23E ayat (1).

1. 2.      Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan

Pasal 11 menyebutkan antara lain:
“Badan Pemeriksa Keuangan dapat memberikan:

1. a.      pendapat kepada DPR, DPD, DPRD, Pemerintah Pusat/Pemerintah Daerah, Lembaga Negara Lain, Bank Indonesia, Badan Usaha Milik Negara, Badan Layanan Umum, Badan Usaha Milik Daerah, Yayasan, dan lembaga atau badan lain, yang diperlukan karena sifat pekerjaannya;”

Penjelasan Pasal 11 huruf a:
“Pendapat yang diberikan Badan Pemeriksa Keuangan termasuk perbaikan di bidang pendapatan, pengeluaran, pinjaman, privatisasi, likuidasi, merger, akuisisi, penyertaan modal pemerintah, penjaminan pemerintah, dan bidang lain yang berkaitan dengan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara.”

Yang Mulia Majelis Hakim,
Dalam penjelasan dipergunakan kata “termasuk”, bahkan pada bagian lain dipergunakan ungkapan “….dan bidang lain yang berkaitan dengan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara.” Penggunaan kata dan ungkapan di atas menunjukkan, Badan Pemeriksa Keuangan dapat memberikan pendapat yang tidak terbatas, sepanjang menyangkut atau berkaitan dengan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara.

Yang Mulia Majelis Hakim.
Berdasarkan UU Nomor 15 Tahun 2006, Pasal 11 huruf a di atas, maka Badan Pemeriksa Keuangan selain berwenang memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara menurut UUD 1945, Pasal 23E ayat (1), Badan Pemeriksa Keuangan juga berwenang memberikan pendapat kepada lembaga-lembaga yang mengelola atau mengurus keuangan negara.

Pertanyaannya: Apakah yang dimaksud dengan memberikan pendapat dan bagaimana pendapat tersebut diberikan? Memberi pendapat, bukan sebuah keputusan atau tindakan hukum (rechtshandeling). Memberi pendapat hanya bersifat advis (advies) atau advisory bukan suatu tindakan hukum.

Berbeda dengan tindakan hukum sebagai suatu tindakan yang melahirkan atau menciptakan akibat hukum (legal consequences atau rechtsgevolg), yaitu menimbulkan hak atau kewajiban hukum, karena itu mengikat secara hukum. Pendapat (karena bukan tindakan hukum) tidak menimbulkan akibat hukum.

Pendapat tidak mengikat secara hukum. Kalaupun mengikat, suatu pendapat hanya mengikat secara etik atau norma dorongan atau tekanan pendapat umum.

Pendapat diberikan baik atas inisiatif pemberi pendapat atau karena permintaan. Dalam kasus ini pendapat BPK diberikan atas permintaan DPR. Sebagai analogi dapat ditunjuk pendapat hukum Mahkamah Agung yang disampaikan kepada Presiden.

Pendapat hukum ini bukan suatu tindakan hukum, melainkan hanya sebagai legal opinion atau advisory opinion.

Kedua; izinkan saya memasuki persoalan pokok perkara. Pertanyaan utama adalah: “Apakah ada sengketa wewenang antara Presiden (Pemerintah) dengan Badan Pemeriksa Keuangan dalam kasus yang diajukan Presiden (Pemerintah) sebagai Pemohon?”.

Yang Mulia Majelis Hakim.
Sebelum menjawab pertanyaan di atas, perlu terlebih dahulu dijelaskan sumber-sumber sengketa wewenang.

1. Suatu lingkungan kerja atau fungsi yang diperselisihkan antara dua atau lebih lingkungan-lingkungan jabatan. Masing-masing pihak menyatakan sebagai pihak yang berhak atas suatu lingkungan kerja atau fungsi yang bersangkutan.
2. Suatu lingkungan jabatan melaksanakan jabatan dengan melampaui wewenang (detournement de pouvoir), atau melakukan tindakan sewenang-wenang (arbitrary), atau menyalahgunakan wewenang (misuse of power) yang sengaja atau tidak sengaja mengambil wewenang lingkungan jabatan lain atau merugikan lingkungan jabatan lain.

 Pertanyaannya:

1. Apakah lingkungan kerja yang menjadi obyek pendapat Badan Pemeriksa Keuangan adalah juga wewenang Presiden (Pemerintah)?
2. Apakah pendapat Badan Pemeriksa Keuangan atas permintaan Dewan Perwakilan Rakyat merupakan perbuatan melampaui wewenang, sewenang-wenang atau penyalahgunaan wewenang?

 Sebelum menjawab pertanyaan-pertanyaan di atas, perlu diingat kembali bahwa pendapat – termasuk pendapat hukum seperti pendapat hukum Mahkamah Agung yang disampaikan kepada Presiden atau lembaga-lembaga negara yang lain – bukanlah suatu tindakan hukum yang akan mempunyai akibat hukum (tidak mengikat secara hukum). Sebagai konsekuensi, pendapat hukum tidak dapat menjadi obyek sengketa hukum, karena hakekat sengketa hukum timbul karena suatu tindakan hukum baik tindakan hukum yang sesuai dengan hukum atau tindakan hukum yang melawan hukum.

Selanjutnya, izinkan saya menjawab dua pertanyaan diatas.

1. Apakah memberi pendapat kepada Dewan Perwakilan Rakyat adalah juga wewenang Presiden (Pemerintah) sebagaimana dimaksud Pasal 11 huruf a UU Nomor 15 Tahun 2006?

Wewenang Badan Pemeriksa Keuangan memberi pendapat sebagaimana diatur UU Nomor 15 Tahun 2006, Pasal 11 huruf a, semata-mata wewenang Badan Pemeriksa Keuangan. Dengan perkataan lain, wewenang memberi pendapat sebagaimana dimaksud UU Nomor 15 Tahun 2006, Pasal 11 huruf a adalah wewenang Badan Pemeriksa Keuangan yang tidak dibagi dengan Presiden (Pemerintah). Karena semata-mata sebagai wewenang eksklusif Badan Pemeriksa Keuangan yang tidak dibagi dengan pihak lain, termasuk dengan Presiden (Pemerintah), maka Presiden (Pemerintah) tidak mempunyai wewenang memberikan pendapat sebagaimana dimaksud UU Nomor 15 Tahun 2006, Pasal 11 huruf a.

Dengan demikian, tidak mungkin ada sengketa wewenang antara Badan Pemeriksa Keuangan dengan Presiden (Pemerintah) dalam melaksanakan UU Nomor15 Tahun 2006, Pasal 11 huruf a.

1. Apakah pendapat yang disampaikan Badan Pemeriksa Keuangan kepada Dewan Perwakilan Rakyat dilakukan dengan melampaui wewenang, sewenang-wenang, atau penyalahgunaan wewenang?

1. Badan Pemeriksa Keuangan dapat menyampaikan pendapat – antara lain – kepada Dewan Perwakilan Rakyat (UU Nomor 15 Tahun 2006, Pasal 11 huruf a).
2. Badan Pemeriksa Keuangan dapat memberi segala macam pendapat, sepanjang menyangkut pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara (lihat catatan atas Penjelasan UU Nomor 15 Tahun 2006 Pasal 11 huruf a).

Divestasi saham Newmont terutama pembelian saham oleh Pemerintah termasuk salah satu aspek pengelolaan keuangan negara sebagaimana dimaksud Penjelasan UU Nomor 15 Tahun 2006, Pasal 11 huruf a. Dengan perkataan lain, pendapat Badan Pemeriksa Keuangan atas permintaan Dewan Perwakilan Rakyat ada dalam lingkungan wewenang Badan Pemeriksa Keuangan sehingga tidak ada unsur melampaui wewenang, maupun sebagai tindakan sewenang-wenang atau penyalahgunaan wewenang.

Berdasarkan hal-hal yang disebut huruf a dan huruf b, maka tidak ada sengketa wewenang antara Badan Pemeriksa Keuangan dengan Presiden (Pemerintah). Lebih lanjut dapat disimpulkan Badan Pemeriksa Keuangan tidak memenuhi syarat sebagai obyek sengketa wewenang dengan Presiden (Pemerintah).

Yang Mulia Majelis Hakim
Mengakhiri keterangan ini, ijinkanlah saya sekedar menyampaikan catatan yang sesungguhnya sudah sangat diketahui dan dikuasai sangat baik oleh semua Yang Mulia Anggota Majelis, yaitu tentang Badan Pemeriksa Keuangan yang bebas dan mandiri Secara konstitusional hanya ada tiga lembaga negara yang dimaknai sebagai penyelenggara kekuasaan negara yang merdeka atau bebas dalam kaitan hubungan dengan penyelenggara negara lainnya, yaitu Mahkamah Agung dan peradilan dibawahnya, Mahkamah Konstitusi dan Badan Pemeriksa Keuangan. Untuk Mahkamah Agung (dan badan peradilan dibawahnya), dan Mahkamah Konstitusi, UUD 1945 menggunakan sebutan sebagai: “kekuasaan yang merdeka” (UUD 1945, Pasal 24 ayat 1). Untuk Badan Pemeriksa Keuangan dipakai sebutan “bebas dan mandiri”. Ada pula sebutan “mandiri” untuk Komisi Yudisial (UUD 1945, Pasal 24B). Untuk Bank Sentral (dijalankan Bank Indonesia) ada sebutan “independensi”, tetapi pengaturannya diserahkan kepada undang-Undang.

Menurut paham konstitusi ada perbedaan makna antara sebutan “kekuasaan yang merdeka” untuk Mahkamah Agung (termasuk peradilan di bawahnya) dan Mahkamah Konstitusi, sebutan “kekuasaan yang bebas” untuk Badan Pemeriksa Keuangan di satu pihak, dengan sebutan “mandiri” untuk Komisi Yudisial dan sebutan “independensi” untuk Bank Indonesia.

Komisi Yudisial adalah badan yang tidak memiliki kekuasaan memutus, melainkan terbatas pada wewenang mengusulkan. Itupun sekedar mengusulkan kepada Dewan Perwakilan Rakyat yang juga terbatas pada wewenang mengusulkan. Dikesankan Presiden terikat pada usul Dewan Perwakilan Rakyat dengan menggunakan sebutan “ditetapkan” Presiden.

Suatu konstruksi yang menyalahi makna usul, yaitu sebagai sesuatu yang dapat diterima atau ditolak. Kalau suatu usul wajib diterima, bukanlah sebuah usul, melainkan suatu keputusan. Selain itu, usul Dewan Perwakilan Rakyat yang mengikat bertentangan dengan dua hal. Pertama, Presiden dalam pasalpasal ini, adalah “the head of the state” atau kepala negara yang bertindak untuk dan atas nama negara yang berada diatas fungsi-fungsi atau kedudukan lembaga negara yang lain. Presiden tidak boleh digugat secara hukum dalam tindakan publik (apalagi politik) sebagai kepala negara. Presiden sebagai kepala negara hanya dapat dikenai tindakan politik. Presiden sebagai kepala negara tidak merupakan subyek yang dapat menjadi pihak dalam suatu perkara hukum, kecuali mewakili negara, bertindak untuk dan atas nama negara. Konstruksi ini merupakan residu paham bahwa negara sebagai pemegang kedaulatan tidak dapat diganggu gugat. Sebagai sisa paham ini, misalnya ada negara yang secara konstitusional menetapkan raja/ratu, presiden tidak dapat diganggu gugat. Hal ini pernah kita jalankan di masa Konstitusi RIS dan UUDS 1950. Hal ini juga menjadi dasar imunitas atau privillege yang melekat pada seorang kepala negara (lihat kasus Presiden Nixon). Dalam perkara permohonan yang sedang diperiksa ini, Presiden sebagai “chief executive”. Sebagai penyelenggara kekuasaan pemerintahan sebagai satu bagian dari kekuasaan negara. Kedua, mengikat Presiden untuk sekedar menetapkan suatu usul bertentangan dengan asas checks and balances.

Dalam bahasa asing, perkataan “mandiri” lazim dipadankan dengan kata zelfstandigheid bukan afhankelijkheid yang lazim dipadankan dengan kemerdekaan atau kebebasan. Daerah otonom adalah mandiri, memiliki zelfstandigheid, tetapi tidak memiliki afhankelijkheid, karena semua keputusannya belum final selama belum ada konfirmasi baik dalam bentuk pengesahan (goodkeiring), pengakuan (erkenning), atau sengaja dibiarkan (toekenning). Bahkan putusan itu dapat ditunda pelaksanaannya (schorsing) atau dibatalkan (vernietiging). Berbeda dengan makna “kekuasaan yang merdeka” atau “kekuasaan yang bebas”. Selain mengandung wewenang memutus, pada dasarnya setiap putusan atau pendapat lembaga semacam itu bersifat final. Malahan dapat sekaligus final and binding, kecuali untuk putusan pengadilan tingkat lebih rendah dari Mahkamah Agung. Perlu pula dicatat, kecuali putusan Mahkamah Konstitusi, ada kemungkinan review atau pemeriksaan kembali putusan Mahkamah Agung melalui pranata peninjauan kembali. Demikian pula dapat dilakukan pemeriksaan kembali putusan Badan Pemeriksa Keuangan. Tetapi peluang sangat terbatas. Permohonan peninjauan kembali di Mahkamah Agung hanya akan dikabulkan apabila dapat dibuktikan ada bukti-bukti baru yang sudah ada pada saat pemeriksaaan perkara tetapi tidak ditunjukkan atau belum diketemukan pada saat perkara yang bersangkutan disidangkan. Bukti baru semacam inilah yang diartikan novum, bukan bukti yang dibuat setelah putusan. Alasan lain adalah kalau dapat dibuktikan ada kesalahan nyata dari hakim dalam menerapkan hukum acara atau hukum materiil yang menyebabkan putusan salah atau keliru. Dalam hal Badan Pemeriksa Keuangan, pemeriksaan kembali akan dilakukan apabila ada novum dan atau kesalahan pemeriksa (harus dibuktikan). Namun, suatu kekhususan yang berlaku untuk keputusan atau putusan lembaga yang merdeka atau bebas, review dilakukan sendiri oleh lembaga yang bersangkutan (internal), tidak ada review eksternal. Berdasarkan catatan di atas, kalaupun pendapat Badan Pemeriksa Keuangan menurut pemohon bermasalah seperti dipandang sebagai perbuatan atau tindakan melampaui wewenang, maka seyogyanya ditempuh terlebih prosedur review, tidak serta merta menjadi sengketa dihadapan pengadilan sebagai sesuatu sengketa hukum (case and controversy).

Selain itu, Yang Mulia, walaupun pemohon berpendapat ada sengketa wewenang, tetapi sengketa itu bersumber dari wewenang-wewenang antar lembaga negara yang diatur dalam UUD atau Undang-Undang. Menurut kelaziman, sengketa semacam ini dihindari oleh pengadilan untuk diselesaikan secara hukum karena menyangkut ketentuan UUD dan kebijakan (policy) pembentuk Undang-Undang. Baik ditinjau dari pilihan prosedur penyelesaian yang semestinya didahulukan maupun karena berkaitan dengan wewenang yang bersifat konstitusional, di berbagai negara kasus semacam ini digolongkan sebagai political questions yang berada diluar proses peradilan. Dengan demikian bersifat non-justiciable. Terimakasih.

Jakarta, Maret 2012
Bagir Manan

Krisis Eropa dan ‘Kematian’ Dua Mazhab Ekonomi

Pada awal abad ke-20 terjadi persaingan antara dua ekonom besar, John Maynard Keynes dan Friedrich Hayek. Keduanya mewakili dua institusi besar dunia, yaitu Keynes untuk Cambridge (School of Economics) dan Hayek untuk London School of Economics.
Kedua ekonom tersebut mempunyai pandangan yang bertolak belakang, khususnya dalam hal kebijakan ekonomi yang harus diambil untuk memerangi resesi. Perseteruan kedua ekonom besar tersebut berlanjut di awal abad ini. Krisis global yang bermula dari krisis finansial 2008 seolah kembali menabuh genderang perseteruan yang sudah berumur satu abad tersebut. Uni Eropa, tepatnya zona euro, merupakan tempat pengujian dan pembuktian ajaran ekonomi mana yang paling tepat.
Kedua teoriter tersebut masingmasing sudah terbukti berhasil mengangkat kembali perekonomian global dari keterpurukan yang berkelanjutan: Keynesian economics berhasil meningkatkan pertumbuhan ekonomi global Pascaperang Dunia II pada 1950-an, dan Hayekian economics berhasil mengangkat perekonomian dunia keluar dari stagflasi berkelanjutan pada 1970-an.
Keserakahan Manusia
Pada saat resesi, Keynes menganjurkan agar peran pemerintah diperbesar untuk meningkatkan pertumbuhan ekonomi, khususnya melalui stimulus fiskal dan defisit anggaran pemerintah. Teori ini diterapkan oleh banyak negara pasca-Perang Dunia Kedua, dan berhasil mengangkat ekonomi global dari resesi yang berkepanjangan di tahun 1930- an.
Hayek berpendapat sebaliknya. Resesi pada dasarnya disebabkan oleh ekspansi kredit/investasi yang berlebihan dan mengakibatkan gelembung ekonomi yang pada saatnya akan pecah menjadi resesi. Oleh karena itu, menurut Hayek, solusi terbaik adalah membiarkan kondisi ekonomi kembali secara alamiah ke titik seimbang tanpa intervensi pemerintah.
Setiap intervensi pemerintah untuk memerangi resesi akan berakibat fatal dan akan menyebabkan inflasi tinggi, tingkat pengangguran tinggi dan tingkat pertumbuhan ekonomi rendah, atau yang kemudian dikenal sebagai stagflasi. Prediksi Hayek pada akhirnya menjadi kenyataan, di mana ekonomi global memasuki periode stagflasi pada akhir 1960-an dan tahun 1970-an.
Ketika dunia sedang fr ustrasi menghadapi kondisi stagflasi berkepanjangan itulah Presiden Amerika Serikat Ronald Reagan (1981-1989) bersama Perdana Menteri Inggris Margaret Thatcher (1979-1990) melakukan terobosan besar dengan menerapkan ajaran Hayek sepenuhnya untuk memerangi stagflasi. Hal ini terbukti ampuh. Kedua negara adidaya tersebut berhasil membawa ekonomi global keluar dari impitan stagflasi yang sudah menahun.
Begitu spektakulernya kebijakan ekonomi berbasis Hayekian economics tersebut, sehingga kemudian kita mengenal istilah reaganomics, atau supply side ekonomi, di AS, dan thatcherism di Inggris. Sesuai ajaran Hayek, pemerintahan Ronald Reagan dan Margaret Thatcher memangkas peran pemerintah di dunia bisnis ke tiitik terendah sepanjang sejarah kedua negara tersebut.
Pemangkasan tarif pajak, pembatasan anggaran belanja pemerintah, dan swastanisasi besar-besaran terjadi di era pemerintahan Ronald Reagan dan Margaret Thatcher. Sayangnya, krisis finansial 2008 telah membuktikan keserakahan manusialah yang menyebabkan krisis finansial global dan menyeret Uni Eropa ke dalam krisis utang negara dan krisis sosial berkepanjangan.
Pada awalnya, krisis tersebut diselesaikan ala Keynesian dengan cara memberi stimulus fiskal dan ekonomi serta intervensi pemerintah untuk menopang ekonomi agar tidak terjadi kontraksi terlalu dalam. Ternyata solusi ala Keynesian tersebut justru menjadi bumerang. Krisis finansial 2008 kemudian berkembang menjadi krisis utang pemerintah yang lambat laun menjadi sangat serius dan dapat mengakibatkan kebangkrutan.
Irlandia, Portugal, dan Yunani sudah memperoleh dana talangan dari European Central Bank (ECB). Yunani bahkan menghadapi jurang kebangkrutan dan terancam akan keluar dari eurozone. Spanyol dan Italia juga dalam keadaan kritis dan dikhawatirkan dalam waktu dekat keduanya akan mengikuti jejak Irlandia, Portugal, dan Yunani.
Melihat kebijakan intervensi pemerintah ala Keynesian yang justru membuat krisis utang pemerintah malah lebih membahayakan lagi, para pemimpin eurozone, di bawah komando Merkozy (Kanselir Jerman Angela Merkel dan Presiden Prancis ketika itu, Sarkozy), kemudian mengubah kebijakan ekonomi negara- negara eurozone dari semula Keynesian menjadi Hayekian.
Kebijakan ekonomi ala Hayekian ini pun ternyata juga jauh dari menyelesaikan masalah. Kebijakan ini menuai protes dan perlawanan dari masyarakat karena ternyata perekonomian negara-negara yang menjalankan kebijakan tersebut malah terjerumus semakin dalam. Tingkat pengangguran di Spanyol dan Yunani pada kuartal pertama 2012 meningkat masingmasing menjadi 24,4% dan 21,7%, dan tingkat pertumbuhan ekonomi turun (kontraksi) masing-masing dengan 0,4% dan 6,2% (yoy).
Reaksi masyarakat sangat luar biasa menghadapi kenyataan pahit tersebut. Banyak pemerintahan yang menjalankan kebijakan pengetatan anggaran ini bertumbangan: Parlemen Belanda jatuh, Presiden Berlusconi dan Presiden Sarkozy tidak terpilih lagi, dan pemilihan parlemen di Yunani membawa partai sosialis Syriza menjadi pemenang kedua.
Ilusi Mata Uang Euro
Tampaknya kebijakan ekonomi ala Keynesian atau Hayekian tidak berdaya dalam menghadapi krisis eurozone kali ini. Ekonomi eurozone seolaholah masuk ke dalam lingkaran setan. Keynesian economics menghasilkan utang pemerintah yang menumpuk dan mengakibatkan krisis utang pemerintah, sedangkan Hayekian economics yang diharapkan dapat mengoreksi krisis utang pemerintah tersebut malah mengakibatkan konflik sosial dengan kondisi ekonomi yang makin terpuruk.
Apakah ini berarti the death of Keynesian and Hayekian economics? Apabila demikian, apakah ada teori konomi lain lagi yang dapat menyelesaikan masalah eurozone? Tapi, ada juga pemahaman lain bahwa krisis berkepanjangan eurozone bukan berarti ekonomi berbasis Keynesian atau Hayekian sudah tidak efektif lagi, melainkan ini mencerminkan permasalahan Uni Eropa yang berambisi membentuk kawasan mata uang bersama euro yang didasari atas ilusi.

Oleh Anthony Budiawan. Penulis adalah rektor Institut Bisnis dan Informatika Indonesia (IBII); direktur eksekutif Indonesia Institute for Financial and Economic Advancement (IIFEA)

Ganti bujet di awal tahun

Ibarat mobil, rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Perubahan (RAPBN-P) 2012 bukan facelift alias perubahan minor APBN 2012. Ada banyak perubahan yang membuat RAPBN-P tampil bak sebuah produk anyar.
Mayoritas pos di RAPBN-P 2012 berubah jika dibandingkan angka yang ada di APBN 2012. Tengok saja, seluruh asumsi dasar ekonomi makro bersalin rupa. Contoh, asumsi pertumbuhan ekonomi turun dari 6,7% menjadi 6,5%. Lalu, asumsi inflasi naik menjadi 7% dari sebelumnya 5,3% dan harga minyak mentah Indonesia (ICP) naik ke US$ 105 per barel dari awalnya US$ 90 per barel.
Begitu juga dengan pos pendapatan dan belanja negara, serta defisit dan pembiayaan anggaran. Bahkan, ada pos baru dalam RAPBN-P 2012 yang sedang digodok pemerintah dan DPR. Namanya: kompensasi pengurangan subsidi energi.
Agar lebih jelas, mari kita bedah satu per satu. Kita mulai dari pos pendapatan negara. Memang, target pendapatan negara di RAPBN-P 2012 terlihat ciamik karena naik sebesar Rp 33 triliun menjadi Rp 1.344,4 triliun. Tapi, jangan senang dulu, lantaran peningkatan itu bukan datang dari penerimaan perpajakan. Target penerimaan sektor ini, yang menyumbang 75,4% dari total pendapatan negara, justru merosot Rp 20,8 triliun jadi Rp 1.011,7 triliun.
Bambang Brodjonegoro, Kepala Badan Kebijakan Fiskal Kementerian Keuangan, bilang, target penerimaan perpajakan turun karena pemerintah memprediksi, kondisi ekonomi akan cenderung lesu. Ditambah, ada pula kenaikan harga bahan bakar minyak (BBM) subsidi dan tarif tenaga listrik (TTL).
Penurunan target perpajakan terbesar berasal dari pajak penghasilan (PPh) yang menukik tajam Rp 9,6 triliun menjadi Rp 510,3 triliun dan pajak pertambahan nilai (PPN) yang meluncur ke bawah Rp 17,7 triliun jadi tinggal Rp 335,2 triliun.
Untungnya, target penerimaan negara bukan pajak (PNBP) meningkat Rp 53,9 triliun menjadi Rp 331,9 triliun. Cuma, penyumbang terbesarnya penerimaan minyak dan gas bumi (migas) akibat kenaikan harga minyak. Istilah bekennya, windfall profit. Penerimaan migas naik Rp 30,1 triliun menjadi Rp 189,6 triliun. Ya, “Terutama pendapatan migas yang naik,” ujar Bambang.
UKM jadi sasaran pajak
Dengan target yang lebih rendah, Fuad Rahmany, Direktur Jenderal Pajak, makin optimistis, penerimaan pajak yang menjadi beban lembaganya untuk dipikul tahun ini sebesar Rp 853,5 triliun bisa tercapai. “Karena usaha ke arah sana sudah dimulai,” ungkapnya.
Direktorat Jenderal (Ditjen) Pajak memang sudah menyiapkan banyak jurus. Ambil contoh, pembenahan sistem dan regulasi PPN. Sebab, masih banyak terjadi kasus faktur pajak yang tidak sah dan tingginya restitusi PPN yang mengakibatkan penerimaan PPN kurang optimal. Salah satu cara untuk mengatasi ini adalah meregistrasi ulang pengusaha kena pajak.
Kemudian, lembaga pemungut pajak ini juga bakal masuk ke industri tambang. Mereka mensinyalir ada ribuan perusahaan tambang yang belum membayar pajak dengan benar. “Kami juga akan masuk ke UKM (usaha kecil dan menengah). Kami kenakan pajak kepada UKM sebesar 1% dari omzet mereka,” beber Fuad.
Cuma, catatan saja, tahun lalu dengan beban pajak sebesar Rp 763,6 triliun saja, ternyata Ditjen Pajak tidak bisa memenuhinya. Sepanjang 2011, mereka hanya berhasil mengumpulkan pajak sebanyak Rp 742,6 triliun atau masih di bawah target.
Dari pendapatan, kita melangkah ke belanja negara. Angkanya cukup mengejutkan. Pasalnya, meski pemerintah berencana mengerek harga BBM bersubsidi sebesar 33,3% dan TTL 9%, bujet belanja tetap membengkak hingga Rp 99,1 triliun menjadi Rp 1.534,5 triliun. Sumber utamanya adalah kenaikan anggaran subsidi, terutama subsidi energi, sebesar Rp 64,3 triliun atau 30,8%; dan pos belanja baru, yakni kompensasi pengurangan subsidi energi, sebanyak Rp 25,5 triliun.
Ada beberapa program kompensasi yang akan dijalankan pemerintah. Pertama, bantuan langsung sementara masyarakat (BLSM) untuk 18,5 juta rumahtangga miskin. Nilainya adalah Rp 150.000 per bulan per rumah tangga selama 9 bulan. Kedua, subsidi angkutan umum. Bentuknya antara lain melalui penambahan public service obligation (PSO) untuk angkutan umum kelas ekonomi, penumpang dan barang, serta kompensasi kenaikan biaya tidak langsung angkutan umum perkotaan. “Apabila tidak dilakukan langkah-langkah pengamanan, beban subsidi akan naik lebih dari 51%,” tulis pemerintah dalam RAPBN-P 2012.
Tetapi, target kenaikan anggaran subsidi BBM yang dipatok sebesar Rp 13,7 triliun menjadi Rp 137,3 triliun bisa lebih besar lagi kalau saja kuota BBM bersubsidi tahun ini yang sebanyak 40 juta kiloliter jebol. Dan, itu bukan tidak mungkin, lantaran konsumsi BBM bersubsidi tahun lalu saja mencapai 41,69 juta kiloliter.
Pos belanja pemerintah yang juga naik tinggi di RAPBN-P 2012 adalah belanja modal. Pos ini meningkat 11% jadi Rp 168,8 triliun. Tambahan belanja modal ini di antaranya untuk membangun infrastruktur konektivitas Indonesia bagian Timur serta pendukung domestic connectivity dan koridor ekonomi, ketahanan pangan, mitigasi bencana, dan kluster 4 seperti rumah sangat murah.
Tentu saja, sebagai buntut tambahan belanja negara yang lebih gede dari pendapatan, defisit anggaran makin membengkak, yakni dari Rp 124 triliun (1,5% dari PDB) menjadi Rp 190,1 triliun atau sekitar 2,2% dari PDB.
Untuk menutup lubang defisit yang menganga itu, pemerintah terpaksa menggunakan sisa anggaran lebih (SAL) tahun lalu sebanyak Rp 56,1 triliun. Tadinya, pemerintah cuma ingin memakai SAL 2011 Rp 5 triliun.
Tapi, itu masih belum cukup. Karena itu, pemerintah bakal menerbitkan lebih banyak lagi surat berharga negara (SBN) neto menjadi Rp 159,5 triliun atau naik Rp 25 triliun.
Untuk memenuhi target pembiayaan defisit yang besar itu, pemerintah akan melelang beberapa instrumen SBN. Pertama, surat utang negara (SUN) domestik yang terdiri dari obligasi negara baik reguler maupun ritel serta surat perbendaharaan negara (SPN). Kedua, surat berharga syariah negara (SBSN) domestik baik reguler maupun ritel, jangka pendek maupun jangka panjang. Ketiga, SBN valas yang terdiri atas SUN dan SBSN valas.
Masih belum ideal
Walau berubah total, Latif Adam, ekonom Pusat Penelitian Ekonomi Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia (P2E-LIPI), menyebutkan, ada indikasi bahwa beberapa asumsi makro dalam RAPBN-P 2012 masih belum mencerminkan dinamika aktual perekonomian.
Latif mencontohkan, rancangan bujet yang baru belum mencerminkan peningkatan risiko penurunan pasokan minyak mentah dunia. Gejolak politik di beberapa negara produsen emas hitam seperti Iran dan Nigeria menjadi pemicu munculnya risiko ini. Makanya, “Harga minyak dalam APBN-P 2012, idealnya, US$ 107,5 per barel,” saran dia.
Kurtubi, pengamat energi, malah mengusulkan angka yang lebih tinggi lagi. Menurutnya, posisi ideal ICP ada di kisaran US$ 115 per barel. “Selama belum ada solusi untuk kasus nuklir di Iran, sepanjang tahun ini, harga minyak akan terus berfluktuasi. Jadi, asumsi harga minyak US$ 105 per barel terlalu rendah,” tuturnya.
Angka inflasi yang pemerintah patok di RAPBN-P 2012 juga jauh dari ideal. Purbaya Yudhi Sadewa, ekonom Danareksa Research Institute, memperkirakan, akibat tersulut kenaikan harga BBM bersubsidi dan TTL, inflasi tahun ini bakal berlari hingga 8,1%. “Kenaikan tarif listrik yang berbarengan dengan harga BBM punya pengaruh yang hampir sama terhadap inflasi,” tegas Purbaya.
Namun, kalau berkaca pada pengalaman pemerintah menaikkan harga BBM pada 2005 dan 2008 masing-masing sebesar Rp 2.690 dan Rp 1.500 per liter, inflasi saat itu menembus level 10%. Kebijakan tidak populis itu di 2005 memacu inflasi hingga 17,11%, sedang pada 2008 memompa inflasi 11,06%.
Untuk asumsi pertumbuhan ekonomi, P2E-LIPI hanya mematok di kisaran 6,3%–6,5%. Seiring naiknya inflasi yang akan menggerus daya beli masyarakat, pertumbuhan konsumsi tahun ini yang menjadi penyumbang terbesar pertumbuhan ekonomi kemungkinan akan melambat. “Jika hal ini terjadi, sulit bagi pemerintah mencapai target pertumbuhan ekonomi 6,5%,” papar Latif.
Purbaya menambahkan, dari pengalaman sebelumnya, kenaikan harga BBM dan setrum akan menimbulkan perlambatan ekonomi hingga enam bulan setelah harga baru berlaku. “Kalau pemerintah tidak cepat bertindak, pertumbuhan ekonomi akan terpuruk,” tegasnya.
Sekadar info, saat pemerintah mengerek harga BBM di 2005, pertumbuhan ekonomi kita tahun itu sebesar 5,6%. Sedang ketika menaikkan harga premium dan solar di 2008, pertumbuhan ekonomi tahun itu 6%.
Untuk penerimaan pajak, menurut Darussalam, pengamat perpajakan dari Universitas Indonesia, memang tak mudah buat Ditjen Pajak meraih target tahun ini sebesar Rp 853,5 triliun. “Bisa tercapai, tapi Ditjen Pajak harus bekerja sangat keras untuk itu,” katanya.
Upaya yang paling utama harus Ditjen Pajak lakukan, Darussalam menyarankan, adalah berburu pajak dari sektor UKM. Mereka mesti fokus menjaring wajib pajak baru dari sektor ini. Soalnya, jumlah usaha ini di Indonesia mencapai 53 juta unit yang memberikan kontribusi 60% terhadap PDB.
Sekarang, bola panas ada di tangan para wakil rakyat kita yang berkantor di Senayan. Achmad Rilyadi, anggota Badan Anggaran DPR, menyatakan, sejauh ini, Badan Anggaran baru sekali bertemu dengan pemerintah. Itu pun baru mendengarkan penjelasan tentang RAPBN-P 2012. Mulai Senin (12/3) , pemerintah akan menggelar rapat maraton dengan komisi-komisi yang ada di DPR.
Satya Wira Yudha, anggota Badan Anggaran lain, menilai, ada beberapa angka di RABPN-P 2012 yang belum pas. Contoh, belanja negara dan infrastruktur. “Masih perlu didiskusikan. Kami akan coba selesaikan 20 hari ke depan,” kata dia. Sumber : www.Bisnis.com

Disiplin Anggaran, Pemerintah Siapkan Sanksi

JAKARTA: Pemerintah menyiapkan skema penghargaan dan sanksi guna meningkatkan disiplin  kementerian/lembaga dalam mengelola anggaran belanja tahun ini.

Mahendra Siregar, Wakil Menteri Keuangan II, menjelaskan pemerintah kembali menekankan pentingnya perbaikan kinerja penyerapan anggaran kementerian/lembaga (K/L), yang disertai dengan skema penghargaan dan sanksi (reward and punishment).

“Kacamata reward and punishment itu semakin menjadi pertimbangan kemampuan serap anggaran masing-masing K/L,” jelasnya di kantor hari ini.

Pada dasarnya, kata Mahendra, mekanisme reward and punishment anggaran tahun ini masih sama dengan yang diterapkan dalam beberapa tahun terakhir.

Bedanya, mulai tahun ini pemerintah lebih menekankan peningkatan efektifitas penyerapan anggaran yang dievaluasi oleh Tim Evaluasi dan Pengawasan Penyerapan Anggaran (TEPPA).

Untuk mempertegas semangat tersebut, Presiden telah mengeluarkan Peraturan Presiden (Perpres) No.39/2012 tentang Pemberian Penghargaan dan Pengenaan Sanksi atas Pelaksanaan Anggaran Belanja Kementerian/Lembaga pada 12 April lalu.

Beleid tersebut menegaskan bahwa pemerintah akan memberikan sanksi kepada K/L yang memiliki sisa anggaran tanpa bisa mempertanggungjawabkan alasannya.

Sanksinya berupa pemotongan pagu anggaran belanja pada tahun anggaran berikutnya sebesar anggaran belanja tidak terserap yang tidak dapat dipertanggungjawabkan tersebut.

Sebaliknya, pemerintah akan memberikan reward kepada K/L yang bisa menyerap anggaran dengan baik. Yakni, K/L berhak menggunakan dana hasil optimalisasi belanja pada tahun anggaran berikutnya.

Sebenarnya sejak 2009, Kementerian Keuangan telah memberlakukan reward and punishment bagi K/L yang terakhir diatur melalui Peraturan Menteri Keuangan No.38/2011 tentang Tata Cara Penggunaan Hasil Optimalisasi Anggaran Belanja K/L dan Pemotongan Pagu Belanja K/L.

Sebelumnya, Direktur Jenderal Anggaran Kemenkeu Herry Purnomo mengatakan pihaknya telah mengevaluasi penyerapan anggaran tahun lalu dan hasilnya, dari 79 K/L ada 66 K/L yang mendapatkan reward.

“Jumlah optimalisasi yang bisa didapat sebesar Rp 1,347 triliun,” ujarnya.

Pada tahun 2011 lalu, kata Herry, pemerintah mengembalikan dana hasil optimalisasi kepada K/L sebesar 10% dari total dana optimalisasi yang bisa didapat. Sementara untuk tahun ini pemerintah menambah dana penghargaan yang bisa dinikmati K/L menjadi 30%.

“Kebutuhan dana untuk memberikan reward sekitar Rp 404,1 miliar,” ungkap Herry.

Selain itu, katanya, pemerintah juga memberikan sanksi berupa pemotongan anggaran kepada tujuh K/L senilai total Rp 21,4 miliar.

“Pemotongan anggaran sebesar 30% ini sudah diakomodir dalam pemotongan belanja K/L di APBNP 2012,” kata Herry. (sut) –Bisnis Indonesia–

Keterangan Saksi Ahli Siswo Sujanto

Drs. Siswo Sujanto, DEA

Tanpa bermaksud dan berpretensi apapun, kiranya pendapat Pakar Keuangan Negara Drs. Siswo Sujanto, DEA terkait dengan sengketa pembelian saham PT Newmont Nusa Tenggara sebanyak 7% di Mahkamah Konsitusi perlu kita cermati untuk menambah wawasan kita tekait dengan keuangan negara, sebagai berikut :

Pertama-tama, perkenankanlah saya menyampaikan ucapan terima kasih yang sebesar-besarnya kepada Hakim Panel Mahkamah Konsitusi yang telah mengijinkan saya sebagai Ahli Hukum Keuangan Negara dari pihak Termohon II (Badan Pemeriksa Keuangan) untuk menyampaikan penjelasan saya dalam kasus pembelian saham PT NEWMONT NUSA TENGGARA sebanyak 7% oleh pihak Pemohon (Pemerintah).
Kedua, ringkasan sebagian pendapat saya telah disampaikan sebelumnya oleh Rektor Universitas Patria Artha Makassar kepada para Termohon yang mungkin materinya telah disampaikan dalam forum ini, dan pada hari ini saya diberikan kesempatan untuk menyampaikan secara langsung.
Yang Mulia Ketua dan para Hakim Anggota Majelis Mahkamah Konstitusi dan para hadirin yang saya hormati.
Kasus yang terjadi antara Pemohon, Termohon I, dan Termohon II adalah sebuah kasus yang terjadi dalam lingkup Hukum Keuangan Negara. Yaitu merupakan kasus yang terjadi dalam hubungan antara Lembaga Legislatif dan Lembaga Eksekutif dalam rangka penetapan Undang-undang APBN serta dalam rangka pelaksanaan UU APBN.
Oleh karena itu, tanpa memiliki pretensi yang berlebihan, dan mengurangi arti penjelasan dari sudut disiplin ilmu lainnya, saya berpendapat bahwa penjelasan  dari sudut Ilmu Hukum Keuangan Negara sudah selayaknya dipandang memiliki relevansi yang relatif tinggi dibandingkan dengan penjelasan dari sudut disiplin ilmu lainnya. Hal ini tentunya dengan mengacu pada azas proporsionalitas, yaitu dengan menempatkan disiplin Ilmu Hukum Keuangan Negara sebagai instrumen untuk melakukan analisis terhadap permasalahan yang timbul dalam bidang Hukum Keuangan Negara.
Dalam praktek selama ini, mengingat disiplin Ilmu Hukum Keuangan Negara di Indonesia belum berkembang, sekedar untuk mencari pembenaran bahwa masalah-masalah Keuangan Negara telah dianalisis dari aspek hukum, kasus-kasus yang terjadi dalam lingkup Keuangan Negara seringkali dianalisis oleh berbagai pihak dengan menggunakan sudut pandang dari berbagai disiplin ilmu hukum, misalnya: Hukum Tata Negara, Hukum Administrasi Negara, Hukum Bisnis, Hukum Pidana, dan juga Hukum Perdata. Padahal, ini adalah satu pemahaman yang kurang tepat atau kalau boleh dikatakan, keliru.
Sehubungan dengan itu, perkenankanlah saya menyampaikan penjelasan kasus tersebut dari sudut Ilmu Hukum Keuangan Negara sebagaimana yang telah saya pelajari dan dalami selama ini, baik sebagai akademisi maupun sebagai praktisi. Sebagai praktisi, yaitu ketika saya ditunjuk sebagai Ketua Tim Kecil Penyusunan Rancangan Undang-undang Bidang Keuangan Negara yang kemudian menjadi Undang-undang No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, Undang-undang No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, dan Undang-undang No. 15 Tahun 2004 Tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggungjawab Keuangan Negara.
Yang Mulia Ketua dan para Hakim Anggota Majelis Mahkamah Konstitusi dan para hadirin yang saya hormati
Menurut studi Ilmu Hukum Keuangan Negara, Pengelolaan Keuangan Negara terbagi dalam dua aspek (sisi), yaitu : aspek politis dan aspek administratif. Dalam kajian Ilmu Hukum Keuangan Negara, aspek politik keuangan negara ini secara substansi mengatur hubungan hukum antara lembaga legislatif dan lembaga eksekutif dalam rangka penyusunan dan penetapan anggaran pendapatan dan belanja negara (APBN).
Secara konkrit, aspek politis keuangan negara tersebut terkait dengan pelaksanaan pemikiran/ ide yang terkandung dalam undang-undang dasar. Yakni, mengatur bagaimana amanah undang-undang dasar yang meliputi penyelenggaraan pemerintahan negara dan pemenuhan hak-hak azasi warga negara harus diwujudkan. Amanah Undang-Undang Dasar dimaksud diwujudkan dalam bentuk kegiatan pengelolaan rumah tangga negara, baik dari aspek kegiatan yang akan dilaksanakan maupun dari aspek pembiayaannya (financing). Dari aspek pembiayaan, pada hakekatnya, menjawab pertanyaan bagaimana pemerintah dapat membiayai kegiatan pemerintah dalam rangka mewujudkan penyelenggaraan pemerintahan dan pemenuhan hak-hak azasi warga negara.

Di negara demokratis, peran rakyat melalui sistem perwakilannya (lembaga legislatif) dalam pelaksanaan aspek politis keuangan negara ini sangat dominan dibandingkan peran pemerintah (lembaga eksekutif) yang, pada prinsipnya, hanya merupakan pelaksana. Mewakili rakyat, setiap tahun, lembaga legislatif membuat kesepakatan dengan lembaga eksekutif mengenai rencana kerja yang harus dilakukan dalam rangka mewujudkan amanah undang-undang dasar tersebut di atas. Kesepakatan tersebut bukan saja berisi kegiatan-kegiatan yang harus dan akan dilaksanakan, akan tetapi juga berisi bagaimana cara pembiayaannya. Dalam arti, dari mana pendanaan untuk membiayai kegiatan tersebut dapat diperoleh. Kesepakatan inilah yang kemudian dikenal secara luas dengan istilah Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara.

Dengan demikian, secara politis, Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara adalah suatu bentuk kesepakatan antara lembaga legislatif dan lembaga eksekutif yang berisi rencana kegiatan dan cara pembiayaannya. Dalam kesepakatan tersebut lembaga legislatif memberikan kewenangan sepenuhnya kepada lembaga eksekutif untuk melaksanakan kegiatan-kegiatan yang tertuang didalamnya, di satu sisi, dan memberikan kewenangan untuk mengupayakan pendanaan dalam rangka membiayai kegiatan tersebut. Inilah yang kemudian dikenal dengan istilah autorisation parlementaire. Dalam bahasa yang lebih umum dikenal oleh masyarakat luas inilah inti dari hak budget lembaga legislative.

Sebagaimana laiknya suatu kesepakatan, kesepakatan antara kedua lembaga politik tersebut juga memiliki konsekwensi logis dalam bentuk hak dan kewajiban bagi kedua-belah pihak.
Di pihak lembaga legislatif, hak yang timbul dengan adanya kesepakatan dimaksud adalah hak untuk melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan persetujuan yang telah dituangkan dalam suatu produk perundang-undangan.

Hak pengawasan lembaga legislatif, pada hakekatnya, mencakup baik pada sisi pelaksanaan pengeluaran negara, maupun pada sisi penerimaan negara. Hal ini oleh karena melalui kedua sisi itulah pelaksanaan persetujuan diwujudkan. Hak lainnya yang sangat penting artinya bagi lembaga legislatif adalah hak untuk meminta pertanggungjawaban kepada lembaga eksekutif terhadap pelaksanaan rencana kerja maupun rencana pembiayaannya. Sementara itu, kewajiban yang harus dilakukan oleh lembaga tersebut adalah memberikan dukungan maupun konsultasi agar pelaksanaan kesepakatan tersebut dapat dilaksanakan dengan baik.

Di pihak lain, seperti hakekat nama yang melekat, lembaga eksekutif, pada prinsipnya, adalah pelaksana dari keputusan yang telah disetujui dan ditetapkan oleh rakyat melalui lembaga perwakilannya. Oleh sebab itu, bila diperhatikan, hak lembaga eksekutif adalah hak untuk melaksanakan kesepakatan yang telah ditetapkan dalam undang-undang dan mewujudkan semua rencana yang terkandung di dalamnya.

Terkait dengan peran lembaga eksekutif tersebut, semua kebijakan yang disusun oleh pemerintah adalah kebijakan operasional dalam rangka pelaksanaan kesepakatan. Bukan merupakan kebijakan yang bersifat konsepsional yang berujung pada perubahan substansi kesepakatan.

Terhadap kenyataan ini, banyak ahli berpendapat bahwa hak yang dimiliki oleh lembaga eksekutif dalam hal ini tidak lebih hanya merupakan suatu bentuk kewajiban. Bukan hak dalam arti yang sebenarnya, karena ternyata lebih cenderung berupa kewajiban untuk melaksanakan perintah/ kesepakatan. Di sisi lain, kewajiban lembaga eksekutif adalah menyusun pertanggungjawaban pada akhir periode atas berbagai program dan kegiatan yang telah disetujui lembaga legislatif. Pertanggungjawaban dimaksud, disamping mencakup kinerja lembaga eksekutif dalam mewujudkan program-program kerja yang telah direncanakan (performance responsability), juga mencakup pertanggungjawaban keuangan (financial responsability), yang terdiri dari pertanggungjawaban atas pemungutan dana-dana yang bersumber dari masyarakat dan penggunaan dana tersebut untuk membiayai kegiatan-kegiatan yang telah direncanakan.

Pembagian peran antara lembaga legislatif dan lembaga eksekutif sebagaimana dikemukakan di atas, telah memberikan inspirasi bagi lahirnya prinsip transparansi anggaran (fiscal transparency) di era modern yang pada intinya, antara lain, menekankan adanya kejelasan peran antara pihak yang mengusulkan dan pihak yang memutuskan; antara pihak pengambil keputusan dan pihak pelaksana keputusan.

Selanjutnya, bila dicermati, pola dan mekanisme yang berkembang dalam penyusunan anggaran antara dua lembaga politik itulah yang kemudian juga melahirkan berbagai prinsip dasar dalam pengelolaan anggaran negara yang hingga kini masih tetap dipertahankan. Prinsip-prinsip dimaksud, pada hakekatnya merupakan alat bagi lembaga legislatif untuk dapat melakukan pengawasan secara efektif dan efisien terhadap pelaksanaan anggaran negara yang dilakukan oleh lembaga eksekutif.

Prinsip-prinsip dasar yang kemudian dikenal sebagai golden principles of Budget execution tersebut terdiri dari: prinsip-prinsip prealable, annualitas, unitas, spesialitas/ spesifitas, dan prinsip universalitas. Sebagai contoh, dapat disebutkan di sini misalnya, prinsip anterioritas atau prinsip prealable yang menekankan bahwa anggaran negara harus mendapat persetujuan terlebih dahulu dari lembaga legislatif sebelum dilaksanakan.

Kemudian, prinsip anualitas atau prinsip periodisitas yang menyatakan bahwa anggaran negara harus dilaksanakan dalam suatu periode tertentu yang ditandai dengan titik awal dimulainya anggaran (suatu tanggal tertentu) dan diakhiri pada suatu tanggal tertentu. Selanjutnya, prinsip spesialitas merupakan prinsip yang menekankan bahwa alokasi dana anggaran harus spesifik atau terinci berdasarkan fungsi, organisasi hingga ke jenis pengeluaran/ belanja.

Prinsip-prinsip itulah yang memberikan karakter pada Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) sehingga memiliki ciri-ciri, antara lain, single periode, artinya bahwa pengeluaran tidak dapat dilakukan secara akumulasi dari otorisasi yang diberikan dalam beberapa tahun; dan specified, artinya bahwa alokasi pengeluaran tidak dapat diberikan secara global, melainkan harus bersifat rinci dan spesifik. Walaupun, karena alasan teknis, lembaga legislatif tidak jarang terpaksa memberikan alokasi yang bersifat conditional dengan jumlah global.

Namun demikian, alokasi dimaksud baru dapat dilaksanakan pihak eksekutif, bilamana kondisi yang dipersyaratkan terpenuhi dan rincian kegiatan yang diajukan disetujui oleh lembaga legislatif. Prinsip-prinsip dasar yang kemudian dijadikan sebagai acuan dalam pengelolaan anggaran pendapatan dan belanja negara tersebut, bila dicermati, ternyata merupakan pilar pengawasan bagi lembaga legislatif terhadap pelaksanaan kesepakatan dengan pihak eksekutif. Artinya, prinsip-prinsip dasar dimaksud diciptakan untuk memberikan batasan kepada lembaga eksekutif sebagai pelaksana agar tidak menyimpang dari arah dan tujuan yang telah ditetapkan.

Lebih dari itu, bila dicermati lebih lanjut, bahwa salah satu prinsip tersebut, yaitu prinsip anterioritas atau prinsip prealable, telah menempatkan lembaga legislatif dalam posisi yang lebih tinggi/ lebih kuat dibandingkan posisi lembaga eksekutif. Dalam praktek, hal ini diwujudkan dengan adanya berbagai ketentuan dalam perundang-undangan terkait dengan pengelolaan anggaran dan belanja negara yang melarang untuk melakukan perikatan bila tidak tersedia dana dalam anggaran.

Sementara itu, bagi lembaga legislatif sendiri, prinsip-prinsip tersebut dijadikan sebagai ukuran dalam melakukan evaluasi terhadap pelaksanaan kesepakatan maupun kepatuhan lembaga eksekutif terhadap berbagai keputusan lembaga legislatif.

Yang Mulia Ketua dan para Hakim Anggota Majelis Mahkamah Konstitusi dan para hadirin yang saya hormati.

Bila aspek politis keuangan negara mengatur hubungan hukum antara lembaga politis dalam penyusunan dan penetapan APBN, aspek administratifnya mengatur hubungan hukum antara berbagai instansi dalam lembaga eksekutif dalam melaksanakan APBN. Terkait dengan itu, dapat dikatakan bahwa berbagai tindakan para pejabat publik dalam lingkup administratif hanya merupakan operasionalisasi keputusan politis, yaitu keputusan yang telah dituangkan dalam APBN.

Tindakan kepala pemerintahan, selaku pimpinan lembaga eksekutif, diwujudkan dalam bentuk penerbitan dokumen pelaksanaan anggaran yang memungkinkan dilaksanakannya APBN. Tindakan ini dalam Hukum Keuangan Negara dikenal dengan pemberian autorisation presidentiel atau autorisation gouvernementale. Selanjutnya, dalam rangka pelaksanaan APBN dimaksud diterbitkanlah berbagai surat keputusan yang memiliki karakter otorisasi yang dijadikan dasar bagi pelaksanaan pengeluaran negara. Penerbitan surat keputusan dimaksud merupakan pemenuhan unsur untuk melengkapi langkah operasionalisasi keputusan politis. Dengan demikian, penerbitan berbagai (surat) keputusan oleh pejabat publik dalam pelaksanaan APBN bukan merupakan keputusan yang berdiri sendiri, melainkan merupakan akibat dari suatu keputusan politis yang telah diambil dalam rangka penyusunan dan penetapan APBN.

Satu hal yang menjadi kunci dalam aspek administratif ini adalah bahwa pelaksanaan pembiayaan kegiatan dimaksud harus mengikuti prosedur baku dan berpatokan pada norma-norma pengelolaan keuangan negara agar terhindar dari kemungkinan terjadinya kerugian negara.

Oleh karena itu, pemikiran utama yang harus dijadikan landasan bagi para pejabat / pengelola keuangan negara dalam melakukan tindakan pengeluaran negara adalah dengan menghindarkan terjadinya kerugian negara.

Yang Mulia Ketua dan para Hakim Anggota Majelis Mahkamah Konstitusi dan para hadirin yang saya hormati.

Sudut pandang dari dua aspek sebagaimana tersebut di atas ditrapkan pula di Indonesia. Bahkan, di Indonesia pemisahan dimaksud diwujudkan secara tegas dengan menempatkan kedua aspek pengelolaan keuangan negara tersebut dalam undang-undang yang berbeda. Yaitu, aspek politis pengelolaan keuangan negara dalam Undang-undang No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, sedangkan aspek administratifnya dalam Undang-undang No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara.

Dalam kedua undang-undang tersebut di atas diatur pengelolaan Keuangan Negara yang ditrapkan di Pemerintah Pusat dan juga pengelolaan Keuangan Negara yang ditrapkan di Pemerintah Daerah. Hal itu dilakukan, karena konsepsi pengelolaan keuangan daerah, pada hakekatnya, merupakan konsepsi pengelolaan keuangan negara pada umumnya yang ditrapkan dalam wilayah yang terbatas, yaitu dalam wilayah Propinsi, Kabupaten, maupun Kotamadya.

Atas dasar uraian yang dipaparkan di atas, menurut kenyataannya Undang-undang No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara bukanlah mengatur hal yang sama dengan Undang-undang No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. Undang-undang No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, pada prinsipnya, mengatur operasionalisasi keputusan politis yang telah dituangkan dalam Undang-undang APBN yang telah diputuskan sesuai Undangundang No. 17 Tahun 2003.

Dengan demikian, Undang-undang Perbendaharaan Negara tidak mengatur hal yang sama dengan yang diatur dalam Undang-undang Keuangan Negara. Dengan mengacu pada materi pengaturan dan juga hubungan di atas, Undang-undang No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara bukanlah merupakan lex specialis Undang-undang No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara.

Oleh karena itu, bila terdapat pihak-pihak tertentu yang menyatakan bahwa Undang-undang No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara merupakan lex specialis dari Undang-undang No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara adalah sama sekali tidak berdasar. Dalam hal ini hampir dapat dipastikan bahwa pihak-pihak tersebut kurang memahami historic and philosophical back ground, raison d’etre, maupun nature dari Undang-undang Perbendaharaan tersebut.

Yang Mulia Ketua dan para Hakim Anggota Majelis Mahkamah Konstitusi dan para hadirin yang saya hormati.

Bila dicermati secara teliti, konsep pemikiran tentang pengelolaan keuangan negara dalam rangka membiayai kegiatan pemerintahan negara sebagaimana dikemukakan di atas terkristalisasi dalam Undang-Undang Dasar 1945 (UUD 45), yaitu dalam Bab VIII pasal 23. Pasal ini pada hakekatnya memuat inti utama pengelolaan keuangan negara, yaitu hubungan hukum antara lembaga legislatif dan lembaga eksekutif dalam penyusunan dan penetapan APBN.

Berbeda dengan undang-undang dasar beberapa negara maju (dan juga UUDS 1950) yang mengatur masalah hubungan ini secara luas dan rinci, UUD 45 yang secara historis penyusunannya yang sangat singkat memang diciptakan dengan karakter yang simple dan fleksibel. Oleh sebab itulah, dalam ayat 4 pasal tersebut (kini Pasal 23C) diamanatkan agar hal-hal lain mengenai keuangan negara diatur dengan undang-undang. Artinya, dengan tetap mempertahankan karakter UUD 1945, pengaturan lebih lanjut dan rinci tentang pengelolaan keuangan negara dilakukan dalam tataran ketentuan yang lebih rendah, yaitu undang-undang.

Pengaturan lebih lanjut yang dimaksudkan dalam UUD 1945 tersebut bukan saja menyangkut sisi politis pengelolaan keuangan negara, melainkan juga menyangkut sisi administratifnya. Oleh sebab itu, kemudian lahirlah Paket Undang-undang Bidang Keuangan Negara yang terdiri dari Undang-undang No. 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara, Undang-undang No. 1 Tahun 2004 Tentang Perbendaharaan Negara, dan Undang-undang No. 15 Tahun 2004 Tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara.

Walaupun inti pembiayaan penyelenggaraan pemerintahan negara dilakukan melalui APBN, dalam penjelasan Umum angka 3 Undang-undang No. 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara tersebut dinyatakan bahwa lingkup pengelolaan keuangan negara, pada prinsipnya, dapat dikelompokkan ke dalam tiga sub bidang, yaitu sub bidang pengelolaan fiskal, sub bidang pengelolaan moneter dan sub bidang pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan. Dua sub bidang yang pertama memiliki karakter pemerintah dalam arti sebenarnya, karena merupakan pemegang kebijakan negara. Sementara itu, sub bidang ketiga merupakan perwujudan pemerintah sebagai swasta.

Dengan tetap mengacu pada Pasal 23 dan Pasal 23C UUD 1945, kendati motivasi dan tata kelola (unsur) keuangan negara di masing-masing sub bidang memiliki perbedaan, pengawasan DPR, baik bersifat pre maupun post, mutlak diperlukan. Pengawasan DPR bukan hanya terbatas pada pengelolaan di masing-masing sub bidang, mutasi unsur-unsur keuangan negara dari satu sub bidang ke sub bidang lainnya, secara prinsip, memerlukan ijin DPR. Hal ini merupakan konsekuensi dari pemberian kewenangan legislatif (autorisation
parlementaire) kepada lembaga eksekutif.

Secara historis, sebagaimana dikemukakan dalam bagian sebelumnya, hubungan antara lembaga legislatif dan lembaga eksekutif dalam penetapan APBN memang sangat spesifik. Bila lembaga eksekutif yang memiliki kewenangan untuk mengajukan rancangan (undang-undang) APBN hal tersebut semata-mata hanyalah karena alasan teknis pelaksanaan. Namun, kekuasaan anggaran yang sebenarnya terletak di tangan lembaga legislatif. Hal ini jelas
tergambar dalam penjelasan di atas, yang ternyata juga dinyatakan dalam UUD
1945.

Undang Dasar Tahun 1945 memuat norma yang mengatur bahwa APBN ditetapkan setiap tahun dengan undang-undang. Rancangan Undang-Undang APBN diajukan oleh Presiden untuk dibahas bersama DPR dengan memperhatikan pertimbangan dewan daerah. Apabila DPR tidak menyetujui RAPBN yang diajukan oleh Presiden maka Presiden menjalankan APBN tahun yang lalu.

Oleh sebab itu, hubungan lembaga legislatif dan lembaga eksekutif dalam hal penetapan UU APBN tidak didasarkan pada prinsip kesetaraan, melainkan lebih bersifat sub-ordonatif, yaitu yang satu lebih tinggi dari yang lain. Bila diperhatikan, sifat khusus APBN tersebut sebagai undang-undang dibandingkan dengan undang-undang lain pada umumnya, bukanlah terletak pada proses penyusunan maupun penetapannya, melainkan pada sifat UU APBN itu sendiri yang merupakan acte condition (beschiking), dan bukan merupakan acte regle.

Yang Mulia Ketua dan para Hakim Anggota Majelis Mahkamah Konstitusi dan para hadirin yang saya hormati

Setelah APBN ditetapkan, kekuasaan pelaksanaannya berada di tangan kepala pemerintahan, yaitu Presiden. Praktek seperti ini, yang merupakan best practice dalam pengelolaan keuangan negara yang dilakukan di berbagai negara, telah dilaksanakan jauh sebelum lahirnya Undang-undang No. 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara, yaitu sejak kemerdekaan dengan mendasarkan pada ketentuan pasal 25 Indonesische Comptabiliteits Wet (ICW 1925).

Namun, dengan mengacu pada pasal 4 UUD 1945, terkait dengan kekuasaan Presiden dalam pengelolaan Keuangan Negara tersebut, PROF. DR. BAGIR MANAN, sebagai Guru Besar Ilmu Hukum Tata Negara, dalam workshop yang diselenggarakan bersama antara Tim Pembahas Paket RUU Bidang Keuangan Negara dengan Universitas Pajajaran pada tanggal 27 Januari 2003 di Bandung memberikan pendapatnya dengan rumusan sebagai berikut :

“Presiden selaku Kepala Pemerintahan memegang kekuasaan pengelolaan keuangan negara sebagai bagian dari kekuasaan penyelenggaraan pemerintahan”.

Dengan berpatokan pada konsepsi bahwa dalam konteks ini negara merupakan Subyek/ Pengelola Keuangan Negara, yaitu sebagai otoritas yang memiliki tugas dan kewajiban menjamin tersedianya layanan kepada masyarakat sebagaimana diamanatkan oleh undang-undang dasar, memiliki konsekuensi logis bahwa pengelolaan keuangan negara dimaksud harus dilakukan melalui suatu sistem yang dikenal dengan sistem anggaran pendapatan dan belanja negara.

Pengelolaan keuangan negara melalui sistem anggaran pendapatan dan belanja negara, pada hakekatnya menghendaki bahwa pengelolaan keuangan negara harus dilakukan melalui suatu siklus yang disebut dengan siklus APBN, dan pengelolaan tersebut mencakup lingkup politis dan juga lingkup administratif.

Sehubungan dengan itu, dalam Tata Kelola Keuangan Negara, harus memiliki ciri-ciri :

• Kekuasaan pengelolaan Keuangan Negara merupakan sebagian dari kekuasaan pemerintahan
•  Kekuasaan atas pengelolaan Keuangan Negara digunakan untuk mencapai tujuan bernegara
• Dalam rangka penyelenggaraan fungsi pemerintahan untuk mencapai tujuan bernegara, setiap tahun disusun Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara. Oleh karena itu, dengan mengacu pada gagasan/ pandangan sebagaimana dikemukakan di atas, disusunlah butir-butir tersebut dalam pasal-pasal draft RUU Keuangan Negara.

Selanjutnya, setelah melalui pembahasan dengan Dewan Perwakilan Rakyat, dan RUU dimaksud ditetapkan sebagai undang-undang, yaitu Undang-undang No. 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara, kini dapat dilihat bahwa:

1. Salah satu makna kekuasaan yang terkandung dalam pasal 4 UUD 1945 tersebut, yang digunakan sebagai ciri tata kelola keuangan negara, kemudian dituangkan dalam pasal 6 ayat (1).
2. Selanjutnya, terkait dengan kekuasaan Presiden dalam pemerintahaan negara tersebut, dalam pasal 7 ayat (1) dinyatakan bahwa kekuasaan pengelolaan keuangan negara dimaksud digunakan untuk mencapai tujuan bernegara.
3. Sebagai kata kunci, sehubungan dengan kekuasaan Presiden sebagaimana dimaksud di atas, pasal 7 ayat (2) menyatakan bahwa, dalam rangka penyelenggaraan fungsi pemerintahan untuk mencapai tujuan bernegara, setiap tahun disusun Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara.

Dari uraian yang disampaikan di atas secara jelas dapat ditelusuri bahwa, alur logika yang diikuti dalam menetapkan/ menyusun kekuasaan dan pengelolaan keuangan negara hanya terarah pada Bab VIII UUD 1945, yaitu Pasal 23.

Khusus, dalam penyusunan RUU Keuangan Negara dimaksud alur pikir para penyusun, sesuai dengan makna yang terkandung dalam Pasal 4 UUD 1945 itu sendiri, tidak pernah mengkaitkan kekuasaan pemerintahan dengan Pasal 33 UUD 1945.

Dengan demikian, pemahaman terhadap konsepsi Keuangan Negara harus dilakukan secara utuh, mulai dari subyek, obyek, tata kelola, dan tujuannya. Berkaitan dengan itu, Keuangan Negara harus dipahami bukan sekadar sebagaimana didefinisikan dalam pasal 1 angka 1 Undang-undang No. 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara, melainkan harus dikaitkan dengan pasal-pasal berikutnya secara mengalir, yaitu dengan pasal-pasal 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12, 13, 14, dan pasal 15.

Dengan pemahaman yang utuh dan mengalir tersebut dapatlah dipahami bahwa Keuangan Negara merupakan asset negara yang bersifat aktif. Oleh karena itu, masalah-masalah Keuangan Negara semata-mata hanya didasarkan pada amanah sebagaimana tertuang dalam Bab VIII UUD 45. Tidak terkait dengan pemahaman tentang kekayaan negara sebagaimana dimaksudkan dalam pasal 33 UUD 45 yang bersifat potensi (pasif), seperti misalnya: kekayaan alam yang berupa deposit tambang, kekayaan di laut, dlsb.

Yang Mulia Ketua dan para Hakim Anggota Majelis Mahkamah Konstitusi dan para hadirin yang saya hormati.

Selama ini, berbagai pihak telah mengartikan secara salah peran Menteri Keuangan dalam pengelolaan Keuangan Negara. Menteri Keuangan dalam pengelolaan Keuangan Negara selalu diartikan sebagai Bendahara Umum Negara. Padahal, dalam hal tertentu, Menteri Keuangan bertindak selaku pembantu Presiden yang menangani masalah-masalah Keuangan Negara.

Dalam perannya yang demikian, Menteri Keuangan adalah Menteri Teknis sebagaimana menteri lainnya. Kedudukan Menteri Keuangan selaku BUN adalah ketika bertindak selaku Pejabat Perbendaharaan saat berhadapan dengan Menteri Teknis selaku Pengguna Anggaran dalam pelaksanaan APBN. Kewenangan Menteri Keuangan selaku BUN bersifat limitatif sebagaimana dinyatakan dalam pasal 7 Undangundang No. 1 Tahun 2004 Tentang Perbendaharaan Negara.

Peran Bendahara Umum Negara pada prinsipnya tidak berbeda dengan Bendahara yang ada di berbagai kementrian/ lembaga, namun memiliki cakupan tugas yang lebih luas dan komprehensif yang meliputi pengelolaan uang, kekayaan, utang, dan piutang. Dalam hal ini perlu digarisbawahi bahwa, kewenangan Bendahara Umum Negara untuk menempatkan uang dan melakukan investasi sangat dibatasi, karena hanya merupakan tindakan dalam pengelolaan kas (cash management) untuk mencegah terjadinya idle cash.

Oleh sebab itu, Undang-undang No. 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara dan Undang-undang No. 1 Tahun 2004 Tentang Perbendaharaan Negara menggunakan terminologi ‘ Pemerintah’ dan ‘Menteri Keuangan’. Terminologi ‘Pemerintah‘ digunakan ketika tindakan/ keputusan di bidang keuangan negara tersebut dilakukan oleh Presiden yang pelaksanaannya dilakukan oleh Menteri Keuangan selaku Menteri Teknis yang menangani masalah-masalah Keuangan Negara atau oleh Menteri Teknis lainnya. Dalam operasi pencairan dananya sudah tentu akan dilakukan oleh Bendahara Umum Negara yang dalam hal ini adalah juga Menteri Keuangan, yang dalam praktek keseharian dilakukan oleh pembantunya (Dirjen. Perbendaharaan).

Sedangkan terminologi ‘Menteri Keuangan’ digunakan ketika tindakan/ keputusan di bidang keuangan negara tersebut dilakukan oleh Menteri Keuangan selaku Bendahara Umum Negara. Hal inilah yang harus dipahami, sehingga tidak terjadi kerancuan ketika membaca Undang-undang No. 1 Tahun 2004 Tentang Perbendaharaan Negara :

-          Pasal 7 ayat (2) huruf h yang berbunyi : Menteri Keuangan selaku Bendahara Umum Negara berwenang menempatkan uang negara dan mengelola/ menatausahakan investasi; dibandingkan dengan
-          pasal 41 ayat (1) yang berbunyi : Pemerintah dapat melakukan investasi jangka panjang untuk memperoleh manfaat ekonomi, sosial dan/ atau manfaat lainnya.

Maksud yang terkandung dalam pasal 41 ayat (1) tersebut adalah jelas bukan dilakukan oleh Menteri Keuangan selaku BUN, melainkan oleh Menteri Teknis lainnya yang bertindak atas nama Pemerintah yang menangani masalahmasalah terkait dengan kegiatan investasi dengan motif mencari keuntungan, yaitu Menteri BUMN.

Hal ini tentunya sejalan dengan motif kegiatan pemerintah dalam pengelolaan kekayaan negara yang tidak dipisahkan, dalam hal ini Kementrian Keuangan, untuk penyelenggaraan layanan publik yang bersifat non profit oriented. Berdasarkan penjelasan tersebut di atas dan dihubungkan dengan Undangundang No. 1 Tahun 2004 Tentang Perbendaharaan Negara pasal 68 dan 69 keberadaan Pusat Investasi Pemerintah (PIP) pada saat ini di Kementrian
Keuangan adalah sangat janggal.

Alasan yang dapat dikemukakan mengenai hal tersebut antara lain adalah bahwa PIP sebagai BLU seharusnya bercirikan sebagai institusi pemerintah penyedia layanan publik yang tidak berorientasi pada profit (not for profit). Kenyataannya, sebagai lembaga investasi, by nature PIP merupakan institusi yang berorientasi pada pemupukan keuntungan (profit oriented).

Di awal kelahirannya, ketika masih bernama Badan Investasi Pemerintah (BIP) dan bernaung di bawah Ditjen. Perbendaharaan yang merupakan Bendahara Umum Negara in daily term, BIP merupakan Bank for unbankable institution/ company. Sebagaimana praktek di berbagai negara, peran BIP sangat penting dalam membantu lembaga penyedia layanan publik non kementrian yang membutuhkan pendanaan. Ini merupakan fungsi pemerintah, dan untuk itu pemerintah tidak memungut imbalan/ bunga sebagaimana layaknya bank.

Namun dalam perkembangannya BIP dikembangkan dengan pola Public Private Partnership untuk memfasilitasi pihak swasta dalam melakukan investasi, khususnya, di bidang pembangunan infra structure. Pada saat itulah, secara mendasar telah terjadi perubahan motif/ orientasi fungsi BIP, sehingga BIP tidak layak lagi berada di bawah Ditjen. Perbendaharaan selaku BUN dan diputuskan untuk ditarik di bawah kendali Sekretaris Jenderal Kementrian Keuangan.

Namun, apa pun bentuk, peran, dan motivasi PIP, lembaga tersebut adalah unit organisasi di bidang pengelolaan investasi Pemerintah yang berada di bawah dan bertanggung jawab kepada Menteri Keuangan. Seluruh dana PIP merupakan kekayaan negara yang tidak dipisahkan yang dikelola melalui sistem APBN.

Dengan demikian, PIP berkewajiban menyusun Rencana Bisnis Anggaran (RBA) yang merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari Rencana Kerja Kementrian/ Lembaga (RKAK/L) Kementrian Keuangan. Sebagai satuan kerja pemerintah, pendanaan kegiatan BLU dialokasikan dalam APBN yang memerlukan proses pembahasan dan penetapan di lembaga legislatif (DPR).

Yang Mulia Ketua dan para Hakim Anggota Majelis Mahkamah Konstitusi dan para hadirin yang saya hormati

Dari penjelasan tersebut diatas dapat kiranya disimpulkan beberapa hal sebagai berikut :

1. APBN yang merupakan kesepakatan antara Lembaga Legislatif dan Lembaga Eksekutif diputuskan dalam suatu proses politik.
2. Dalam penetapan APBN kedudukan Lembaga Legislatif lebih kuat dibandingkan Lembaga Eksekutif.
3. Semua kegiatan dan alokasi dana untuk membiayai kegiatan semua kementrian/ lembaga dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan negara dan penyediaan layanan publik memerlukan pembahasan dan penetapan/persetujuan lembaga legislatif.
4. Pelaksanaan APBN merupakan tindak lanjut dari suatu proses politik.
5. Oleh sebab itu, pelaksanaan APBN tidak boleh menyimpang dari penetapan yang dilakukan oleh Lembaga Legislatif.

Selanjutnya, atas dasar simpulan dimaksud perkenankanlah saya menyampaikan pendapat terhadap kasus yang sedang disengketakan sebagai
berikut :

1. Pembelian saham PT NEWMONT NUSA TENGGARA sebesar 7% oleh pihak Pemohon (Pemerintah) yang dalam hal ini dilakukan oleh PIP harusdituangkan dalam Rencana Bisnis dan Anggaran PIP selaku BLU.
2. Rencana Bisnis dan Anggaran PIP selaku BLU sebagai bagian dari RKAK/L Kementrian Keuangan harus dibahas dan disetujui oleh DPR, baik oleh Badan Anggaran maupun oleh Komisi mitra kerja Kementrian Keuangan.
3. Dengan demikian, Pembelian saham PT NEWMONT NUSA TENGGARA sebesar 7% oleh pihak Pemohon (Pemerintah), yang dalam hal ini dilakukan oleh PIP, harus dibahas dan disetujui terlebih dahulu oleh DPR sebelum dilaksanan.

Majelis Hakim Yang Mulia, demikianlah keterangan saya. Semoga keterangan ini dapat memberikan manfaat yang sebesar-besarnya dan dapat menjadi masukan serta pertimbangan bagi Para Yang Mulia dalam memeriksa, mengadili, dan memutus sengketa kewenangan antar lembaga negara ini dengan seadiladilnya.

Terima kasih, Yang Mulia.
Wassalam mualaikum wr wb.
Jakarta, 04 April 2012

Drs. Siswo Sujanto, DEA
Ahli Hukum Keuangan Negara

Penganggaran Berbasis Kinerja

Setiap kali uang dikeluarkan, mengharapkan laba atas investasi tersebut merupakan hal yang alami. Anda membelanjakan uang membeli makanan, Anda berharap agar keluarga Anda tidak kelaparan selama X hari. Anda menghabiskan uang untuk pendidikan anak Anda, Anda berharap agar anak Anda bertambah pintar. Anda menginvestasikan uang Anda di pasar saham, Anda berharap untuk mendapatkan laba yang besar.

            Anehnya, logika yang sama tidak selalu berlaku pada anggaran negara. Anggaran publik konvensional menganggap sejumlah besar uang dibelanjakan demi berjalannya mesin negara – gaji, pengadaan, biaya operasi, dan lainnya. Apakah mesin tersebut menghasilkan sesuatu sering kali tidak diberi banyak perhatian dalam proses perencanaan anggaran.Selama beberapa dasawarsa, anggaran negara Indonesia dibuat secara konvensional atau disebut pula metode tradisonal atau kinerja berbasis anggaran. Metoda penganggaran pendekatan/metoda tradisional mempunyai kelemahan yaitu tidak adanya muatan indikator (ukuran) kinerja dalam anggaran, untuk mencapai tujuan dan sasaran layanan publik. Metode ini, penetapan kinerjanya didasarkan pada ketersediaan anggaran.  Kinerjalah yang diubah-ubah sesuai dengan jumlah anggaran tertentu. Artinya, anggaran bersifat tetap dan menjadi dasar dari penentuan target kinerja.

            Anggaran dengan pendekatan Tradisional ini digunakan untuk mengendalikan pengeluaran. Pengendalian pengeluaran dapat dilakukan apabila pos/akun/keuangan jika dilaporkan dalam bentuk lebih rinci. Dalam organisasi /instansi pemerintah, semakin rinci suatu akun anggaran, maka instansi pemerintah semakin tidak memiliki kebebasan untuk menentukan sendiri anggarannya.

            Penyusunan anggaran dengan pendekatan Tradisional ini menggunakan orientasi input, bukan output.  Pada perioda berikutnya, suatu unit kerja meminta kenaikan jumlah anggaran pendapatan karena inflasi, maka metoda penyusunan anggaran yang berorientasi input dan menentukan kenaikan anggaran berdasarkan inflasi atau perubahan harga seperti itu disebut incremental budgeting.

            Anggaran dengan metode tradisional adalah sentralistis, berorientasi pada input, tidak terkait dengan perencanaan jangka panjang, Line-item dan incrementalism, Batasan departemen yang kaku (rigid department), Menggunakan aturan klasik:Vote accounting, Prinsip anggaran bruto, dan bersifat tahunan.

            Traditional budget didominasi oleh penyusunan anggaran yang bersifat line-item dan incrementalism, yaitu proses penyusunan anggaran yang hanya mendasarkan pada besarnya realisasi anggaran tahun sebelumnya, konsekuensinya tidak ada perubahan mendasar terhadap anggaran baru. Hal ini seringkali bertentangan dengan kebutuhan riil dan kepentingan masyarakat. Performance budget pada dasarnya adalah sistem penyusunan dan pengelolaan anggaran yang berorientasi pada pencapaian hasil atau kinerja. Kinerja tersebut harus mencerminkan efisiensi dan efektivitas pelayanan publik, yang berarti harus berorientsi kepada kepentingan publik.

            Setelah terjadi krisis keuangan, administrator negara mulai memikirkan kembali proses penganggaran secara serius. Perubahan dalam pola pikir ini akhirnya menghasilkan penerbitan Undang-Undang 17/2003 mengenai Keuangan Negara, yang mengubah standar – yaitu, belanja rutin dan pembangunan – dan mengonsolidasikannya menjadi satu anggaran bersama. Undang-undang ini pun memperkenalkan perencanaan pengeluaran jangka menengah dan konsep pengganggaran berbasis kinerja.

            Disebutkan bahwa pendekatan prestasi kerja dilakukan dengan memperhatikan keterkaitan antara pendanaan dengan keluaran dan hasil yang diharapkan dari kegiatan dan program termasuk efisiensi dalam pencapaian keluaran dan hasil tersebut. Konsep ini dikenal dengan istilah Anggaran Berbasis Kinerja (ABK). ABK diartikan sebagai penyusunan anggaran yang didasarkan pada target kinerja tertentu. Anggaranlah yang disusun sesuai dengan beban target kinerja. Artinya, target kinerja bersifat tetap dan menjadi dasar dari penyusunan anggaran.

            Perbedaan antara metode tradisonal dengan metode baru adalah sebagai berikut:

Item	ABK	Tradisional
Singkatan dari	Anggaran Berbasis Kinerja	Kinerja Berbasis Anggaran
Arti	Anggaranlah yang disusun sesuai dengan beban target kinerja tertentu	Kinerjalah yang diubah-ubah sesuai dengan ketersediaan anggaran yang ditetapkan dalam plafon anggaran belanja

             Pendekatan baru dalam sistem anggaran publik tersebut cenderung memiliki karakteristik umum sebagai berikut:

Ø Komprehensif/komparatif
Ø Terintegrasi dan lintas departemen
Ø Proses pengambilan keputusan yang rasional
Ø Berjangka panjang
Ø Spesifikasi tujuan dan perangkingan prioritas
Ø Analisis total cost dan benefit (termasuk opportunity cost)
Ø Berorientasi input, output, dan outcome (value for money), bukan sekedar input.
Ø Adanya pengawasan kinerja.

            Anggaran berbasis kinerja bersifat desentralisasi & devolved management, berorientasi pada input, output, dan outcome (value for money), utuh dan komprehensif dengan perencanaan jangka panjang, berdasarkan sasaran dan target kinerja, lintas departemen, (cross department), Zero-Base Budgeting, Planning Programming Budgeting System, Sistematik dan rasional, Bottom-up budgeting.

            Penganggaran merupakan rencana keuangan yang secara sistimatis menunjukkan alokasi sumber daya manusia, material, dan sumber daya lainnya. Berbagai variasi dalam sistem penganggaran pemerintah dikembangkan untuk melayani berbagai tujuan termasuk guna pengendalian keuangan, rencana manajemen, prioritas dari penggunaan dana dan pertanggungjawaban kepada publik. Penganggaran berbasis kinerja diantaranya menjadi jawaban untuk digunakan sebagai alat pengukuran dan pertanggungjawaban kinerja pemerintah.

            Penganggaran berbasis kinerja merupakan metode penganggaran bagi manajemen untuk mengaitkan setiap pendanaan yang dituangkan dalam kegiatan-kegiatan dengan keluaran dan hasil yang diharapkan, termasuk efisiensi dalam pencapaian hasil dari keluaran tersebut. Keluaran dan hasil tersebut dituangkan dalam target kinerja pada setiap unit kerja. Sedangkan bagaimana tujuan itu dicapai, dituangkan dalam program, diikuti dengan pembiayaan pada setiap tingkat pencapaian tujuan.

            Program pada anggaran berbasis kinerja didefinisikan sebagai instrumen kebijakan yang berisi satu atau lebih kegiatan yang akan dilaksanakan oleh instansi pemerintah/lembaga untuk mencapai sasaran dan tujuan, serta memperoleh alokasi anggaran atau kegiatan masyarakat yang dikoordinasikan oleh instansi pemerintah. Aktivitas tersebut disusun sebagai cara untuk mencapai kinerja tahunan. Dengan kata lain, integrasi dari rencana kerja tahunan yang merupakan rencana operasional dari Renstra dan anggaran tahunan merupakan komponen dari anggaran berbasis kinerja.    Elemen-elemen yang penting untuk diperhatikan dalam penganggaran berbasis kinerja adalah :

1) Tujuan yang disepakati dan ukuran pencapaiannya.

2) Pengumpulan informasi yang sistimatis atas realisasi pencapaian kinerja dapat diandalkan dan konsisten, sehingga dapat diperbandingkan antara biaya dengan prestasinya.

3) Penyediaan informasi secara terus menerus sehingga dapat digunakan dalam manajemen perencanaan, pemrograman, penganggaran dan evaluasi.

            Kondisi yang harus disiapkan sebagai faktor pemicu keberhasilan implementasi penggunaan anggaran berbasis kinerja, adalah :

1) Kepemimpinan dan komitmen dari seluruh komponen organisasi.

2) Fokus penyempurnaan administrasi secara terus menerus.

3) Sumber daya yang cukup untuk usaha penyempurnaan tersebut (uang,waktu dan orang).

4) Penghargaan (reward) dan sanksi (punishment) yang jelas

5) Keinginan yang kuat untuk berhasil.

            Dalam menyusun anggaran berbasis kinerja perlu diperhatikan antara lain prinsip-prinsip penganggaran, aktivitas utama dalam penyusunan anggaran berbasis kinerja dan peranan  senat.

            Prinsip-prinsip penganggaran berbasis kinerja adalah:

1) Transparansi dan akuntabilitas anggaran

            Anggaran harus dapat menyajikan informasi yang jelas mengenai tujuan, sasaran, hasil, dan manfaat yang diperoleh masyarakat dari suatu kegiatan atau proyek yang dianggarkan. Anggota masyarakat memiliki hak dan akses yang sama untuk mengetahui proses anggaran karena menyangkut aspirasi dan kepentingan masyarakat, terutama pemenuhan kebutuhan-kebutuhan hidup masyarakat. Masyarakat juga berhak untuk menuntut pertanggungjawaban atas rencana ataupun pelaksanaan anggaran tersebut.

2) Disiplin anggaran

            Pendapatan yang direncanakan merupakan perkiraan yang terukur secara rasional yang dapat dicapai untuk setiap sumber pendapatan. Sedangkan belanja yang dianggarkan pada setiap pos/pasal merupakan batas tertinggi pengeluaran belanja. Penganggaran pengeluaran harus didukung dengan adanya kepastian tersedianya penerimaan dalam jumlah yang cukup dan tidak dibenarkan melaksanakan kegiatan/proyek yang belum/tidak tersedia anggarannya. Dengan kata lain, bahwa penggunaan setiap pos anggaran harus sesuai dengan kegiatan/proyek yang diusulkan

3) Keadilan anggaran

            Perguruan tinggi wajib mengalokasikan penggunaan anggarannya secara adil agar dapat dinikmati oleh seluruh kelompok sivitas akademika dan karyawan  tanpa diskriminasi dalam pemberian pelayanan, karena pendapatan perguruan tinggi  pada hakikatnya diperoleh melalui peran serta masyarakat secara keseluruhan.

4) Efisiensi dan efektivitas anggaran

            Penyusunan anggaran hendaknya dilakukan berlandaskan azas efisiensi, tepat guna, tepat waktu pelaksanaan, dan penggunaannya dapat dipertanggungjawabkan. Dana yang tersedia harus dimanfaatkan dengan sebaik mungkin untuk dapat menghasilkan peningkatan dan kesejahteraan yang maksimal untuk kepentingan stakeholders.

5) Disusun dengan pendekatan kinerja

            Anggaran yang disusun dengan pendekatan kinerja mengutamakan upaya pencapaian hasil kerja (output/outcome) dari perencanaan alokasi biaya atau input yang telah ditetapkan. Hasil kerjanya harus sepadan atau lebih besar dari biaya atau input yang telah ditetapkan. Selain itu harus mampu menumbuhkan profesionalisme kerja di setiap organisasi kerja yang terkait.

            Selain prinsip-prinsip secara umum seperti yang telah diuraikan di atas, Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 mengamanatkan perubahan-perubahan kunci tentang penganggaran sebagai berikut:

1). Penerapan pendekatan penganggaran dengan perspektif jangka menengah

            Pendekatan dengan perspektif jangka menengah memberikan kerangka yang menyeluruh, meningkatkan keterkaitan antara proses perencanaan dan penganggaran, mengembangkan disiplin fiskal, mengarahkan alokasi sumber daya agar lebih rasional dan strategis, dan meningkatkan kepercayaan masyarakat kepada perguruan tinggi dengan pemberian pelayanan yang optimal dan lebih efisien.

            Dengan melakukan proyeksi jangka menengah, dapat dikurangi ketidakpastian di masa yang akan datang dalam penyediaan dana untuk membiayai pelaksanaan berbagai inisiatif kebijakan baru, dalam penganggaran tahunan. Pada saat yang sama, harus pula dihitung implikasi kebijakan baru tersebut dalam konteks keberlanjutan fiskal dalam jangka menengah. Cara ini juga memberikan peluang untuk melakukan analisis apakah perguruan tinggi perlu melakukan perubahan terhadap kebijakan yang ada, termasuk menghentikan program-program yang tidak efektif, agar kebijakan-kebijakan baru dapat diakomodasikan.

2). Penerapan penganggaran secara terpadu

            Dengan pendekatan ini, semua kegiatan perguruan tinggi disusun secara terpadu, termasuk mengintegrasikan anggaran belanja rutin dan anggaran belanja pembangunan. Hal tersebut merupakan tahapan yang diperlukan sebagai bagian upaya jangka panjang untuk membawa penganggaran menjadi lebih transparan, dan memudahkan penyusunan dan pelaksanaan anggaran yang berorientasi kinerja. Dalam kaitan dengan menghitung biaya input dan menaksir kinerja program, sangat penting untuk mempertimbangkan biaya secara keseluruhan, baik yang bersifat investasi maupun biaya yang bersifat operasional.

3). Penerapan penganggaran berdasarkan kinerja

            Pendekatan ini memperjelas tujuan dan indikator kinerja sebagai bagian dari pengembangan sistem penganggaran berdasarkan kinerja. Hal ini akan mendukung perbaikan efisiensi dan efektivitas dalam pemanfaatan sumber daya dan memperkuat proses pengambilan keputusan tentang kebijakan dalam kerangka jangka menengah. Rencana kerja dan anggaran (RKA) yang disusun berdasarkan prestasi kerja dimaksudkan untuk memperoleh manfaat yang sebesar-besarnya dengan menggunakan sumber daya yang terbatas. Oleh karena itu, program dan kegiatan perguruan tinggi harus diarahkan untuk mencapai hasil dan keluaran yang telah ditetapkan sesuai dengan Rencana Kerja Tahunan (RKT).

2. Aktivitas Utama dalam Penyusunan Anggaran Berbasis Kinerja

            Aktivitas utama dalam penyusunan anggaran berbasis kinerja adalah mendapatkan data kuantitatif dan membuat keputusan penganggarannya. Proses mendapatkan data kuantitatif bertujuan untuk memperoleh informasi dan pengertian tentang berbagai program yang menghasilkan output dan outcome yang diharapkan. Data kuantitatif juga dapat memberikan informasi tentang bagaimana manfaat setiap program terhadap rencana strategis. Proses pengambilan keputusan harus melibatkan setiap level dari manajemen perguruan tinggi. Pemilihan dan prioritas program yang akan dianggarkan akan sangat tergantung pada data tentang target kinerja yang diharapkan dapat dicapai.

3. Peranan Senat dalam Penyusunan Anggaran

            Alokasi anggaran setiap program di masing masing unit kerja pada akhirnya akan dibahas di senat universitas. Prioritas dan pilihan pengalokasian anggaran pada tiap unit kerja dihasilkan setelah melalui kesepakatan dalam rapat senat universitas. Dalam usaha mencapai kesepakatan, seringkali keterkaitan antara kinerja dan alokasi anggaran menjadi fleksibel dan longgar namun dengan adanya Analisis Standar Belanja (ASB), alokasi anggaran menjadi lebih rasional.

(Sumber : uripsantoso.wordpress.com).